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        科教文衛

        高中教育普及與免費:實現民族、連片特困地區精準扶貧的有效途徑

        發布時間:2020-09-24 來源:中國社會科學網 點擊數:563786

               摘要:貧困表面看是收入缺乏及其引致的營養不良,其產生的原因有多種,既有自然環境的惡劣,也有因病致貧等,但最根本的原因是擺脫貧困的發展機會與能力的欠缺,導致了民族及集中連片特困地區很難在有限時間內徹底脫貧。貧困的另一種解釋就是發展能力的缺失,而教育扶貧尤其是高中階段教育的普及與免費,對提升貧困人口發家致富的能力有著極其重要的促進作用。盡管當前我國教育扶貧已取得一定的成效,但問題仍然突出,如何在未來的扶貧道路上取得更好成效,從長遠來看,精準定位于高中階段教育的普及與免費,對民族、集中連片特困地區的扶貧、脫貧來說是一項效果持久、能徹底根除貧困的有效途徑,從根本上提升貧困人口的脫貧能力,對我國實現精準脫貧,全面實現小康社會具有重要的現實意義。

          關鍵詞:民族地區;連片特困地區;精準扶貧;教育精準扶貧;高中普及與免費

          基金項目:國家社會科學基金項目“‘三州’地區高中普及攻堅與普職協調發展研究”(18BMZ076)

          作者簡介:沈有祿,海南師范大學教育學院教授、博士生導師。

          一、引言

          高中教育普及是指高中階段教育學齡人口毛入學率的逐步提高,達到基本普及,甚至全面普及(我國相關政策提出的是到2020年達到90%),是接受高中階段教育的人數占同齡人口比例的數量問題,是受教育機會擴大的規模問題;而免費是指免除學費、課本費、住宿費、雜費等與培養成本及生活成本有關的費用問題,即有關高中教育成本政府承擔多大比例的問題,一般意義上的免費并不意味著政府全部承擔教育成本,只有當高中教育被納入義務教育范圍時,理論上才由政府公共支出全部埋單,否則普通意義上的免費仍然意味著家庭需支付部分上學的培養成本或生活成本。

        高中教育普及與免費:實現民族、連片特困地區精準扶貧的有效途徑

          精準扶貧是習近平總書記提出的新的扶貧理念,相對過去扶貧在對象、項目等不夠精準而言,旨在精確找準扶貧的對象,選擇精準的項目與途徑等加快脫貧步伐,增強其實施效果,最終實現完全脫貧。

          《高中階段教育普及攻堅計劃(2017—2020年)》提出,確保到2020年如期實現普及高中階段教育的戰略目標。脫貧攻堅工作也要求在2020年前實現全部貧困人口脫貧,走完全面實現小康社會的“最后一公里路”。目前我國尚有14個集中連片特困地區[1],592個國家扶貧開發重點縣,共7017萬貧困人口(以2010年不變價格來計算的年人均純收入不足2300元的人口),到2020年如何讓這7000多萬貧困人不愁吃、不愁穿,義務教育、基本醫療和住房安全有保障,是項極其艱巨而緊迫的任務[2]。《高中階段教育普及攻堅計劃(2017-2020年)》在普及高中階段教育的基本原則中提出要“科學規劃,精準發力,聚焦薄弱環節,集中力量保基本、補短板、促公平”,并指出攻堅重點為中西部貧困地區、民族地區、邊遠地區、革命老區等教育基礎薄弱、普及程度較低的地區,特別是集中連片特殊困難地區,以及家庭經濟困難學生等[3]。高中階段教育的普及與免費在貧困地區的精準扶貧中將發揮至關重要的作用,為精準脫貧提供了最根本、最有效的途徑。

          二、精準扶貧與教育精準扶貧

          (一)精準扶貧

          習近平總書記在2013年11月于湖南湘西考察時,首次提出了精準扶貧思想,指出“扶貧開發推進到今天這樣的程度,貴在精準,重在精準,成敗之舉在于精準,關鍵是要找準路子、構建好的體制機制,在精準施策上出實招、在精準推進上下實功、在精準落地上見實效[4]。”2015年6月,他在貴州調研時進一步提出,精準扶貧要做到“扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準[5]。”

          精準扶貧關鍵在于抓好精準識別、建檔立卡這個環節。識別機制重在自下而上,逐步改變“自上而下”定規模、分指標的甄別方法,探索實行自下而上、層層累加、精確計算、全面科學的多元識別機制,推動實現由數字式減貧轉向實質性減貧。具體包括:識別在社區及村一級基層單位的貧困人口,對貧困人口實行臺賬化管理,對每一名貧困人口都建立登記卡,準確記錄家庭、收入、身體等詳細狀況,并實現信息聯網,隨時更新,隨時可以查閱;制定科學化的多維貧困評價標準,既衡量收入方面,又綜合反映教育、就業、住房、醫療健康等生活方面[6]。在具體的基層操作層面上,組織駐村工作隊和鄉村干部逐村逐戶調查摸底,按照倒序排名辦法,通過農戶申請、小組初審、村“兩委”評議、村民代表會決議、村鄉公示、縣級公告,建檔立卡、動態管理,脫貧銷號、返貧掛號[7]。

          在策略上,通過產業扶持、轉移就業、易地搬遷、教育支持、醫療救助等措施實現脫貧,其余完全或部分喪失勞動能力的貧困人口實行社保政策兜底脫貧。逐步使建檔立卡貧困人口中有5000萬人左右全面脫貧。與此同時,根據致貧原因和脫貧需求,對貧困人口實行分類扶持。建立貧困戶脫貧認定機制,對已經脫貧的農戶,在一定時期內讓其繼續享受扶貧相關政策,避免出現邊脫貧邊返貧現象,切實做到應進則進、應扶則扶[8]。

          (二)教育精準扶貧

          習近平總書記的精準扶貧理念在教育中的主要體現就是要大力發展鄉村教育。2015年6月,中央全面深化改革領導小組第十一次會議中提到:發展鄉村教育,讓每個鄉村孩子都能接受公平、有質量的教育,增強貧困地區的自我發展能力,阻止貧困現象代際傳遞。[5]。《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》指出,要著力加強教育脫貧,加快實施教育扶貧工程,讓貧困家庭子女都能接受公平有質量的教育,阻斷貧困代際傳遞。國家教育經費向貧困地區、基礎教育傾斜,全面落實連片特困地區鄉村教師生活補助政策,普及高中階段教育,率先從建檔立卡的家庭經濟困難學生實施普通高中免除學雜費、中等職業教育免除學雜費,并提高中等職業教育國家助學金資助標準,讓未升入普通高中的初中畢業生都能接受中等職業教育。加強特色化、適應市場需求的中等職業學校建設,努力辦好貧困地區特殊教育和遠程教育,建立保障農村和貧困地區學生上重點高校的長效機制,加大對貧困家庭大學生的救助力度,對貧困家庭離校未就業的高校畢業生提供就業支持,實施教育扶貧結對幫扶行動計劃,將教育扶貧作為阻斷貧困代際傳遞的重要手段[9]。隨后于2016年12月27日頒布的《教育脫貧攻堅“十三五”規劃》中進步一步提出要通過普及高中階段教育,尤其要以加快中等職業教育的發展及免費、開展廣泛的公益性職業技能培訓、完善就學就業資助服務體系、實施教育扶貧結對幫扶行動等措施來提升民族地區、農村地區及集中連片特困地區的教育扶貧能力[10]。

          《教育脫貧攻堅“十三五”規劃》還明確:第一,教育扶貧的目標是到2020年貧困地區教育總體發展水平顯著提升,實現建檔立卡等貧困人口(含非建檔立卡的農村貧困殘疾人家庭、農村低保家庭、農村特困救助供養人員)教育基本公共服務全覆蓋。保障各教育階段從入學到畢業的全程全部資助,保障貧困家庭孩子都可以上學,不讓一個學生因家庭困難而失學。第二,教育扶貧的重點地區為國家扶貧開發工作重點縣和集中連片特困地區縣(以下簡稱貧困縣)為重點,以建檔立卡等貧困人口為重點。第三,教育扶貧的重點五大教育群體:針對建檔立卡學齡前、義務教育階段、高中教育階段、高等教育階段和學齡后五個階段教育群體分類施策。對建檔立卡學齡前兒童,確保都有機會接受學前教育;對建檔立卡義務教育階段適齡人口,確保都能接受公平有質量的義務教育;對建檔立卡高中階段適齡人口,確保都能接受高中階段教育特別是中等職業教育;對建檔立卡高等教育階段適齡人口,提供更多接受高等教育的機會;對建檔立卡學齡后人口,提供適應就業創業需求的職業技能培訓[11]。

          由上述政策內容可見,新時期的教育扶貧對扶貧、資助的目標、對象、方式、途徑等都做了明確規定,指明了一條切實可操作、能及時取得顯著效果的路子,對民族地區、鄉村地區及集中連片特困地區的貧困家庭來說是最有效、最直接的精準扶貧。教育扶貧真正做到了精準招生、精準資助、精準就業、精準培訓。具體為:“精準招生”,讓貧困戶子女不僅擁有受教育機會,而且擁有更多受優質教育的機會。進一步推進招生改革,通過多項傾斜政策,從實施優質高中招收農村學生計劃,到實施好國家貧困地區定向招生專項計劃,再到省屬院校安排一定的計劃招收農村考生,讓更多貧困家庭孩子進入優質高中、重點高校;“精準資助”,讓貧困戶子女不僅上得起學,而且免費上學。義務教育階段實行“錢隨人走”,貧困家庭孩子無論在哪里接受義務教育都可享受“兩免一補”。高中階段,全免學雜費并補助生活費。大學階段,完善貧困家庭大學生學費減免制度,高校內公益崗位優先安排貧困家庭大學生;“精準就業”,讓貧困戶子女不僅有業可就,而且能夠持續發展。建立貧困家庭大學生實名制信息庫,開展有針對性的職業指導和培訓,落實高校畢業后服兵役、下基層的優惠政策,鼓勵貧困家庭畢業生回鄉自主創業,最終達到“一人長期就業、全家穩定脫貧”的目的;“精準培訓”,讓貧困農民擁有一技之長,能夠脫貧致富。建立面向農民朋友的職業教育“培訓包”,采取“群眾點菜、專家主廚”的方式,組織“科技小分隊”,深入田頭地間,使農民朋友一看就懂、一學就會、一干就有效益[12]。

          三、我國教育精準扶貧目前取得的主要成就與存在的主要問題

          (一)我國教育精準扶貧目前取得的主要成就

          十八大以來,教育部采取超常規政策舉措,精準聚焦貧困地區的每一所學校、每一名教師、每一個孩子,啟動實施教育扶貧全覆蓋行動,先后組織實施了20項教育惠民政策措施,既有貧困地區教育發展總體部署,也有具體支持項目;既有面向學生的舉措,也有服務于教師的政策;既有普通教育,也有職業技術教育;既有面向11個連片特困地區的,也有專門針對新疆南疆四地州、西藏、四省藏區的特殊政策;既有改善基礎設施條件的,也有提高學生身體素質的。這20項政策具體為:學前教育三年行動計劃、全面改善貧困地區義務教育薄弱學校基本辦學條件、農村義務教育階段學生營養改善計劃、學前教育資助政策、義務教育“兩免一補”(免學雜費、免教科書費、寄宿生生活補助)、普通高中學生資助政策、中等職業教育免學費與補助生活費政策、高等教育學生資助政策、西藏15年免費教育和新疆南疆四地州14年免費教育、教育援藏援疆政策、新疆與內地省市中小學“千校手拉手”活動、四川藏區“9+3”免費教育計劃、內地民族班政策、少數民族預科班和少數民族高層次骨干人才培養計劃、職業教育團隊式對口支援、面向貧困地區定向招生專項計劃、對新疆與西藏高校開展團隊式對口支援、直屬高校定點扶貧、《國家貧困地區兒童發展規劃(2014—2020年)》、《鄉村教師支持計劃(2015-2020年)》。通過教育扶貧全覆蓋行動的實施,努力辦好貧困地區每一所學校,遍及每一名教師,培養好每一名孩子[13]。

          以上各教育精準扶貧政策中成果最顯著的當屬學生資助政策及資助體系的完善與全覆蓋,學生資助工作在中央系列重大決定中越來越受重視。如十八屆三中全會提出要健全家庭經濟困難學生資助體系,十八屆五中全會提出要實現家庭經濟困難學生資助全覆蓋。同手,學生資助定位上得到不斷深化,如從《關于實施教育扶貧工程意見》中的將“提高學生資助水平作為教育扶貧工程的五大主要任務之一”,到《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》中將“發展教育脫貧一批作為脫貧攻堅的五個一批之一,提出要讓貧困家庭子女都能接受公平有質量的教育,阻斷貧困代際傳遞。”

          我國學生資助具體取得了如下成績:一是國家資助政策體系基本健全。實現了從學前教育、義務教育、普通高中及中等職業教育、高等教育,各階段都針對不同類型的貧困生提供了學費減免、助學金、獎學金等多種方式并舉的資助體系,形成了以政府為主導、學校和社會為補充的“三位一體”資助格局,形成了普惠性資助、助困性資助、獎勵性資助和補償性資助有機結合的“多元混合”資助模式。二是已建立起中央、省、市、縣和校五級學生資助管理體系、以財政投入為主、學校和社會資金為輔的資助經費保障體系,以及政策宣傳、監督檢查和績效考評相結合的資助保障機制[14]。三是學生資助規模及力度不斷擴大。2010-2014年全國學生資助資金總額達5564.43億元,年均增長率達到12.69%,“十二五”期間,累計減輕貧困學生家庭經濟負擔超過6000億元。2016年,全國累計資助學前教育(幼兒)、義務教育、中職學校、普通高中和普通高校學生9126.14 萬人次(不包括義務教育免除學雜費和免費教科書、營養膳食補助),比上年增加692.87萬人次;累計資助金額1688.76億元,比上年增加128.51億元,增幅達8.24%。國家學生資助資金連續十年保持高速增長。2016年全國學生資助資金中,中央財政資金占34.30%、地方財政資金占31.38%、國家助學貸款占15.59%、學校資金占12.98%、社會資金占5.75%。此外,國家還對免費教科書投入資金204億元,營養膳食補助投入資金251億元[15]。四是學生資助工作成效逐步凸顯。國家資助政策幫助數千萬家庭經濟困難學生順利入學、完成學業,幫助貧困學子通過接受教育改變本人及其家庭命運,有效阻止了貧困代際傳遞。國家資助政策受到人民群眾的普遍擁護和充分肯定,《教育規劃綱要》中期評估10萬份調查問卷統計結果顯示:社會對國家資助政策的綜合滿意度較高,接近90%[14]。

          (二)我國教育精準扶貧目前存在的主要問題

          盡管我國教育精準扶貧取得了顯著成效,但在一些地方還有待改進,主要存在以下問題。

          第一,扶貧對象未全部覆蓋所有教育貧困群體。據2017年2月12日發布的我國第一部教育扶貧藍皮書《中國教育扶貧報告(2016)》顯示,由于目前教育扶貧對象的覆蓋范圍直接對應的是國家貧困縣的“建檔立卡貧困人口”,而一些教育貧困群體尚未成為國家教育扶貧政策所瞄準的目標群體。這些群體包括位于經濟欠發達但未必是國家貧困縣(地區)的留守兒童,流動兒童中的弱勢家庭子女和城市貧困家庭子女。此外,其他因教致貧、因教返貧的學生和家庭難以及時享受到教育扶貧政策的支持,且教育扶貧制度設計部分地偏離教育規律和教育教學改革的自身需求和發展趨勢[16]。

          在筆者的調研中還發現因學生資助對象識別不精準,因病、因災、因突發事故造成的貧困家庭學生數據統計與信息更新不及時,動態管理調整不能及時到位。另外,義務教育階段貧困寄宿生生活補助和教育扶貧(移民)項目交通費補助僅限于資助寄宿學生,部分沒有寄宿功能的中小學校或有在校寄宿的孤兒、殘疾和農村低保戶學生沒有得到資助,這些弱勢群體沒有得到資助,使政府對貧困家庭的資助沒有達到全覆蓋,影響資助的公平性,不利于社會和諧。

          第二,建檔立卡學生的資格認定過程太過繁瑣,導致資格認定過程長,資金發放緩慢。正如習近平總書記在2017年6月23日《在深度貧困地區脫貧攻堅座談會上的講話》中指出,“一段時間以來,一些材料反映,一些地方為了做到精準識貧、精準扶貧,搞了一大堆表格要下面填寫。一些基層干部忙于填寫各類表格,加班加點,甚至沒有時間進村入戶調研辦實事。還有一些表格需要貧困群眾親自填報,但表格設計太復雜,填寫項目太多,而且很多術語,農民也弄不清楚。這些問題要注意糾正,精準識貧、精準扶貧要堅持,但要講究科學、講究方法、講究效率,把各方面信息集中起來,建立信息庫,實現信息資源共享[17]。”由于資助對象界定用量化的標準認定,除農村和城鎮低保戶家庭、孤兒及殘疾等受資助對象的認定相對容易外,部分資助對象在認定時存在一定困難。此外,部分家庭貧困情況還存在動態調整等原因,因此,雖經多次篩選、公示,還是存在個別異議現象。

          第三,中西部部分邊遠、貧困及少數民族地區、集中連片特困地區的教育發展水平仍然低于全國平均水平,部分貧困地方在某些教育發展指標表現上尤其落后。如我國集中連片特殊困難地區目前仍有4000萬兒童,在健康和教育等方面的發展水平明顯低于全國平均水平[18]。如部分貧困地區農村初中生輟學率上升、九年義務教育鞏固率低及初中升學率低。有的農村貧困地區初中輟學率超過10%(2013年),且在輟學的初中學生中,因家庭貧困輟學的學生比例只有7.3%,因厭學輟學的學生比例則高達63%(吉林省的調查發現)。貧困縣九年義務教育階段平均鞏固率基本達到80%以上,但青海省貧困地區這一數值只有78.51%,安徽、江西、山東、廣西、甘肅五省貧困地區則不到90%(2014年)。此外,部分民族地區和貧困地區初中畢業生的升學率不到70%,連片貧困地區甚至不足50%[16]。

          第四,某些貧困地區在各種教育資源投入上還存在明顯短缺,在教師配置、經費投入、硬件條件、學生資助上亟需補齊短板。如據《中國教育扶貧報告(2016)》顯示,如在經費投入上,部分貧困縣財政投入有限,財政教育經費主要用于人頭經費,教育經費很難實現“三個增長”,有的地方甚至沒有維持正常辦學所需的教育公用經費,教育費附加征而不返或隨意挪用現象較為常見。在師資配置上,缺編嚴重,如果按國家規定生師比配置教師則部分貧困地區的中職教師缺編近一半,而廣西、貴州、青海、江西、云南等中小學生師比明顯高于全國平均水平,且尤其缺乏音體美、科學等學科的教師,教師年齡偏大,部分地方仍存在代課教師,教師整體素質不高。由于待遇低下、激勵不足,不利于吸引優秀人才及現存農村優秀教師,造成教師資源流失嚴重。在硬件條件上,部分貧困地區學校數量不足,辦學條件差、教學設施落后,且部分設施還存在安全隱患,如實驗儀器、圖書配備等都嚴重不足。在中小學生資助力度上對特別貧困家庭學生的資助還不夠高,還不足以彌補因學生不上學而造成的可能損失的打工收入以及家長的教育支出,不足以解決特別貧困家庭孩子因貧困而造成的輟學問題[19]。

          第五,農村教學點仍然是教育發展的“最短板”和“最薄弱環節”。截止2015年我國縣域內教學點數占小學總數(小學+教學點)的35.8%,在學人數達402.5萬,占小學在校生總數的6.1%,復式班人數11.6萬,占小學在校生總數的0.17%。農村教學點集中著貧困程度較深、無力送子女進城上學、處于社會“后20%”弱勢人群家庭子女,是阻斷貧困代際傳遞的核心目標人群,是教育扶貧及教育均衡化最難啃的“硬骨頭”[20]。

          四、高中階段教育普及與免費對精準扶貧的重要意義

          首先,普及高中階段教育是保障貧困人口基本受教育權利獲得、構建基礎生活能力的需要。阿瑪蒂亞·森把貧困看作是對人的一種能力的剝奪,尤其是基礎生活能力的剝奪。他認為一個人的能力是其一生從事的一系列行為、或達到的某種狀態以及由此組成的“功能”集合——個人的存在和行為。因此,能力本質上是種自由——個人擁有的決定或何種生活的可選擇范圍。根據這一觀點,生活的貧困不僅指這個人確實身處貧困狀態中,而且包括缺乏真正的機會——由個人環境和社會限制造成——去選擇其他生活方式,即使是低收入、缺少財產和一般被視為經濟貧困的其他方面之間的關系,最終也與它們剝奪能力的功能相關(即它們大大限制了人們過有價值的寶貴生活的選擇)。因此貧困最終就是一種“能力的剝奪”[21]。而貧困家庭子女因經濟支付能力問題,不少貧困學生過早地離開了學校,其受教育權利未得到充分保障與實現。隨著科技與經濟的發展,現代公民僅僅獲得義務教育是難以保障其獲得足夠的基礎生活能力,更不用說是選擇的能力與機會。就算是初中畢業,也達不到法定勞動年齡,出去打工也是非法童工,而接受高中階段教育,則進一步增強了其基礎生活能力,相比初中畢業生打工或就業都變得更容易些,其生活范圍選擇的能力集合也變得稍微寬泛一些,不至于被時代和社會的發展給落下。而改變窮人命運的,使他們獲得基礎生活能力的主要是通過獲得比義務教育更高一層次的中等職業教育或普通高中教育。正如舒爾茨說的那樣,“改進窮人的福利之關鍵因素不是空間、能源和耕地,而是提高人口質量,提高知識水平[22]。”窮人唯一的資本就是人力資本,增加其人力資本投資就是對其未來最好的投資方式。而窮人在發展機會上與非貧困人口相比是不平等的,因他們在生存及發展上所具有的能駕馭的手段、工具資料和能力是不同的,始終處于弱勢地位。而普及高中階段教育就是為更多貧困人口提升其社會基礎生活能力,為其擺脫貧困提供了智力可能。

          其次,普及高中教育還具有重要的減貧效應,可縮小收入差距,尤其是對貧困生免除學費與生活資助,一方面減輕了這些家庭的受教育成本,另一方面也間接提升了農村學生及城市貧困學生潛在的中等教育投資收益率,有利于實現社會公平。如徐力群認為普及高中教育是消除大規模貧困人口發生、阻斷貧困代際循環的最優途徑[23]。有研究發現廣西農村高中教育普及率每提高1%,,城鄉收入差距減少2.65%,即農村高中教育普及水平對縮小城鄉差距有顯著影響[24]。而中職教育免費有助于消除不利因素對農村和諧發展的影響,有助于實現社會公平[25]。高中階段教育免費減輕了貧困人口的教育成本,等于實際上為貧困人口提供了直接的物質扶貧,這種扶貧不應止于免費提供高中教育,更應該增加對學生的生活補助,如可能進一步加大到對貧困家庭的物質補助及對家長的職業技能培訓,從根本上斬斷家長不讓子女接受高中教育的意愿(因初中生畢業不久后便很快達到法定勞動年齡可以進入勞動力市場),這又可能加劇了教育貧困的代際傳遞。

          再次,大力推進少數民族地區、邊疆地區、集中連片貧困地區高中教育的普及與免費,對提升當地青少年的人力資本及維護社會穩定與民族團結具有重要的戰略意義。文化知識與技能的提升,有助于幫助他們識別正確的宗教觀念與避免極端宗教思想與行為的影響,積極投身和諧社會建設,增強社會向心力,提升民族團結與和睦,也能在一定程度上遏制青少年犯罪,促進當地經濟發展與社會穩定。如高鵬認為普及高中教育對推動貧困邊疆民族地區的經濟社會發展、鞏固國防、促進民族團結具有極其重要的作用[26]。又如王喜娟認為,民族地區普及高中教育既改善了少數民族等弱勢群體的不平等受教育狀況,也緩解了他們消極的社會心理,有助于提升少數民族學生的受教育機會與增進學生間的團結[27]。另外,鄧鉦凡認為,普及高中教育有助于防止未成年人成為社會閑散人員,減少青少年犯罪的機會,切斷未成年人犯罪低齡化的源頭[28]。

          總之,把普及高中教育作為提高貧困群眾發展能力的“治本之策”,減少收入不平等帶來的不利影響,發揮縮小城鄉差距、實現城鄉融合的重要手段,越來越多突顯出其在促進扶貧、防止返貧方面的基礎性、根本性、可持續性作用[29]。因此對高中教育的普及、免費,精準照顧窮人及弱勢群體使他們獲得基本的生活能力并在一定程度上提高他們的收入水平是任何政府都應盡的義務,而免費高中教育無疑是在積極地踐行著“窮人教育學”,是政府應有的責任和卓識[30]。

          五、推進貧困地區高中教育普及與免費的措施

          (一)加快貧困地區高中階段教育的普及與免費進程,力爭在2020年實現全面普及并全部免費,為盡可能多的貧困家庭提供智力幫扶,斬斷貧困代際傳遞

          就全國的普及水平而言,截止2015年底有28個省的高中教育毛入學率是高于(或等于)全國平均水平87%的,只有貴州86.1%、云南80.10%、西藏73.37%低于全國平均水平,云南、西藏未如期實現基本普及目標,有21個省實現了全面普及(毛入學率≥90%) [31]。據全國人大常委會執法檢查組檢查《義務教育法》實施情況的報告表明,在中西部欠發達地區,尤其是邊遠、貧困及少數民族地區,如青海省2014年貧困縣九年義務教育階段鞏固率只有78.51%,安徽、江西、山東、廣西、甘肅五省貧困地區則不到90%,部分民族地區和貧困地區高中階段教育的普及率不到70%(初中畢業生的升學率不到70%),連片貧困地區的普及率甚至不足50%[16]。

          另據國務院扶貧辦信息中心2015年建檔立卡數據顯示,全國829個貧困縣高中階段教育的平均毛入學率為74.37%,比全國平均水平低12.63個百分點。表1顯示了全國各省貧困縣高中階段教育2015年的毛入學率的情況[32]。

          表1 各省貧困縣高中階段教育的毛入學率的情況(2015年)

        高中教育普及與免費:實現民族、連片特困地區精準扶貧的有效途徑

          《高中階段教育普及攻堅計劃(2017-2020年)》的主要目標提出,“到2020年,全國普及高中階段教育全國、各省(區、市)毛入學率均達到90%以上,中西部貧困地區毛入學率顯著提升[3]。”可見,民族地區及連片貧困地區在高中普及上還有很長的路要走,短板還很大。因此,需要加快貧困地區、少數民族地區,尤其是集中連片貧困地區的高中教育普及與免費步伐。這對增強貧困地區及貧困人口的脫貧致富能力起著至關重要的作用,從智力上的脫貧才是一勞永逸的脫貧,才能斬斷貧困代際傳遞的病根。阿瑪蒂亞·森認為,貧困不僅僅是指食物的短缺、收入不足,或基本生活內容集合的缺乏,而貧困根本上來說是獲得與構建最基本生活內容集合的能力的缺失,意味著經濟謀生手段(免于能力缺失的手段)不足。如果我們只從收入的角度看待“貧困”的話,有關“剝奪”的關鍵性的方面就會整個被忽略掉。有時,同樣的障礙(例如年齡、殘疾或疾病、地處偏僻山村、信息不足等)還降低個體獲得收入的能力,進而也使得“收入—能力”之間的轉化變得更困難,只圍繞著收入去分析貧困并不能揭示真正的問題所在[33]。而基礎教育作為一種肯定性社會工具,尤其是高中階段的教育對貧困人口來說具有極大的經濟性價值,在絕大多數國家對農村和家庭調查的一個共同發現是,社會或經濟上處于貧困群體的人們普遍認為教育是他們的孩子向社會上層流動的最有希望的機會,接受高中層次的教育是使其孩子能進入勞動力市場,擺脫貧困的重要社會保障性工具與能力基礎[21]。

          (二)教育扶貧中的學費減免與生活資助精準定位,發揮系統優勢,強化責任落實,不讓一個貧困孩子被落下,根據其貧困程度及其個人特質提供精確資助,且教育扶貧路徑應多元高效

          首先進一步完善資助政策體系,努力實現“全覆蓋”、精準資助。各地、各學校要全面、準確掌握扶貧部門認定的建檔立卡貧困家庭學生(兒童)信息,并把這些高中生、中職中專生全部納入資助范圍,確保“一個不能少”。除在“資助對象”上更加精準外,要堅決杜絕“輪流受助”現象;力求在“資助力度”上更加精準,各地和學校要根據受助高中階段學生的貧困程度分檔發放資助資金,避免“平均資助”,對特困生要給予重點資助[14]。其次,教育部長陳寶生強調,學生資助要發揮系統優勢,采取結對幫扶措施,根據幫扶地特色,探索出多元高效扶貧路徑;并強化責任落實,建立其扶貧考核評價機制,層層分解責任、層層傳導壓力[34]。再次,對貧困地區高中教育的扶貧應不能僅滿足于送錢、送物、送教師等淺層扶貧,更要找準扶貧的“根”。貧困地區學生輟學率高原因之一是教育質量低下,除資源配置不足外,根本在于沒有優質師資,很難提供高質量的教育。此外,中職畢業生的就業率及待遇不高。因此,對貧困地區的高中階段教育的精準扶貧一是要解決好師資的問題,補足各緊缺科目教師,逐步提高教師質量,鼓勵發達地區學校對貧困地區教師給予“菜單式”的精準培訓與“一對一”幫扶。二是要解決好中等職業教育畢業生的就業問題。提高其就業率及待遇,如通過“訂單式培養”、升學專業選擇輔導、勞務輸出對接等,除保證就業外,努力提升貧困家庭學生的教育收益率,以此保持并提升貧困人口對保障孩子讀書的信心,鏟除“讀書無用論”的土壤,通過教育實現貧困家庭子女的社會正向流動,阻斷貧困的代際傳遞[35]。最后,教育扶貧方式要因地制宜、多元高效。如海南自2008年以來實施“教育扶貧移民工程”,把貧困地區或其他邊遠農村小學高年級和初中生遷移到縣、市城區的思源學校就學,目前已建成24所思源實驗學校,提供優質學位5萬多個。此外,部分中職中專學校聯合省婦聯創辦扶貧巾幗勵志中專班,讓農村貧困女孩免費上中專,并給予生活補助和勤工儉學崗位,幫助家庭脫貧致富[7]。“四川藏區等民族地區‘9+3’免費教育計劃”項目實施以來,中等職業教育探索出一條“州內打基礎、內地學技能”的辦學模式。到2020年確保貧困家庭中職學校畢業生接受高職教育比例不低于40%[36]。因此,發達地區應多辦類似的普通高中及中職中專“教育扶貧班(校)”,保持并加大對藏區等少數民族地區招生的內地高中、中職中專的西藏班、新疆班等的辦學力度,逐步提高辦學層次,并增加“集中連片貧困地區班”,通過教育扶貧移民與幫扶工程等解決貧困地區的教育脫貧問題。

          (三)貧困地區高中普及與免費的重點是中等職業教育,加快特困地區智力脫貧步伐。對極端貧困地區可從初中開始進行職業教育分流,做好初中職業課程與中職學校的對口銜接

          教育部原副部長劉利民認為隨著產業升級及用工荒的不斷加劇,以及中職招生在校生比例逐年下降的情況下,應更加旗幟鮮明地將發展中等職業教育作為普及高中教育的重點,中等職業教育普及與免費對貧困地區脫貧致富具有重要的人力資源與智力支撐及保障作用[37]。加快發展貧困地區的中等職業教育,能有效促進貧困地區的教育脫貧能力,為此,應支持建檔立卡等貧困家庭初中畢業生到省外經濟較發達地區接受中等職業教育,并給予更多資助,培養實用技能,流入地及流出地都應幫助其就業、就好業,使其脫貧致富、服務家鄉經濟建設 [11]。

          可以考慮特別困難地區及特困家庭學生在初中階段就允許部分特困學生學習職業課程,進行職業教育分流,讓其盡早掌握適當的職業技能,以幫助那些年齡較大(初中畢業快達到法定勞動年齡)而又對高中教育需求不強的貧困學生進入社會奠定基本的就業能力。為此,應加大對農村中學的農業知識普及、農技推廣和職業技能培訓的投入,提高未來新型農民和農民工的人力資本質量[38]。

          (四)職業教育的回報率可觀,應將中等職業教育普及及免費的對象擴大至貧困農民的職業技能培訓

          接受職業教育有較強的外溢性,尤其是較高的個人收益對貧困人口擺脫貧困起著重要的助推作用。據周亞虹等對蘇北農村職業教育回報的研究發現,蘇北農村職業教育對于農村家庭人力資本積累及收入有著顯著影響,平均回報率約27%(年平均回報率9%),與國際上10%的年平均回報率基本一致[39]。因此對農民的職業培訓能較快地加強貧困農民的自我發展能力的建設,提升其脫貧致富的智力能力,而56%的農民認為,能力差異是造成貧富差距的主要原因[40]。而能力差,又主要是因缺乏相應的教育及技能培訓造成的。據秦皇島市委調查數據顯示,貧困人口致貧原因50%為“缺資金”,23.68%為“缺技能”,10.53%為“缺教育”。以此推算,在貧困人口中實施職業教育,可解決34.21%的致貧原因,使貧困人口獲得就業能力和工作機遇,提高生活能力和收入水平[41]。

          對貧困地區農民的職業技能培訓應根據貧困地區在區域產業分工布局中的位置與區域自身產業分工演進的特征,分析當地社會發展的特色及優勢產業,以及潛在的可培訓農民的培訓需求與就業意愿,提供培訓方式靈活多樣的、內容適應需求的精準培訓服務,加快貧困地區農民教育脫貧步伐[42]。如在培訓內容上,可對農業資源優勢明顯的地區和年齡偏大、不愿意外出就業的貧困對象開展現代農業實用技術培訓和技術幫扶等,培養新型農民;對旅游資源豐富地區的貧困對象,開展烹調技術、旅游服務以及民族文化挖掘傳承等培訓;對家庭貧困程度深、文化程度低的青壯年貧困對象可以結合當地工業園區各類企業用工要求,開展各類技能型工人短期培訓[43]。在培訓方式上應按照成人學習的特點,將課堂教學、現場培訓、遠程教學有機結合,要重視教學手段、教學內容和方法的轉型升級,積極提供豐富多元、可選擇的農村成人教育資源、教育環境和服務模式[44]。在培訓需求上,一定要滿足農民的實際需求,避免像現行的“雨露計劃”,培訓內容與農民需求經常發生錯位的情況發生,在“種植和養殖技術”培訓政府實際提供的培訓則只占25.73%,遠低于農民57.36%的需求,在“醫療衛生保健知識”培訓方面政府實際提供的培訓僅占2.21%,遠遠低于農民17.9%的需求比例[45]。

          總之,需要精準確定職業教育培訓扶貧目標、精準資助職業教育培訓扶貧對象、精準提供職業教育培訓內容與靈活的培訓服務方式[41]。對農民的職業技能培訓必須緊緊圍繞幫助貧困家庭靠技術技能脫貧的目標,確保貧困家庭至少一人掌握一門致富技能,積極培養新型職業農民,依托職業教育培訓拔除窮根,增強貧困群眾致富本領[46]。

          六、小結

          貧困的原因有多種,但能力的相對不足是最根本原因,這種能力的不足或缺乏,是對人基本權利的相對剝奪。要真正徹底使人擺脫貧困,經濟援助、移民安置等物質手段都是治標不治本的途徑,均達不到拔根的效果,唯有通過對貧困地區和貧困人口的人力資本、技能的提升與發展,從智力技能上增強其發展能力,確保其發展機會不被剝奪,才能構筑起貧困地區與貧困人口的脫貧基本能力集合,從而享受社會經濟發展的成果,實現共同富裕的小康生活。

          社會主義的優越性在于對貧困人口、弱勢群體的發展權利的充分保障與平等,而政府在這方面有義不容辭的責任。發展權利(機會)的平等,除考慮前途平等——每個人都有達到一個既定目的的相同可能性,更要考慮手段平等——每個人都有達到一個既定目標的相同手段。正如道格拉斯·雷所認為,發展機會的平等,在于不僅要考慮人們對于各種機會的平等權利,而且要考慮人們對于各種機會的平等手段,就要努力保證每個人都擁有利用這些機會的手段、工具、資源或能力[47]。發展機會的不平等正是造成貧困的最根本原因,這種機會的不平等又造成發展能力的不平等,它們互為因果,形成惡性循環,最終造成貧困人口和貧困地區的脫貧能力的不足或喪失,與其他相對發展能力較強的區域或群體間的發展的馬太效應擴大化,形成了對他們發展機會的剝奪,使他們喪失了共同分享社會發展福利的機會與能力。而低收入又進一步剝奪了貧困人口構筑發展能力可資利用的手段和資源,兩者相互轉化和強化。最終只有通過教育和醫療保健的普及與免費,才有可能使那些本來會是窮人的人得到更好的機會去克服貧困,才能擴展人的生產力。阿瑪蒂亞·森的貧困是權利(能力)相對剝奪觀點,把我們分析貧困的視角從注意脫貧的手段(而且是經常受到排他性注意的一種特定手段,即收入),轉向追求脫貧的目的——在于構筑與保障貧民的發展能力與基本生活能力集合的平等[48]。

          在處理發展中國家的極度貧困問題時,我們可以只用很少數量與生活相應的基本能力(例如,得到良好的營養和住所的能力,避免可避免的死亡或夭折的能力等)。貧民之所以貧困在于他們缺乏基本的生活能力集合,如果他們具有的基本生活能力集合低于最低可接受水平,則貧困可以被視為受到了可恥的剝奪。而一個人的生活能力集合反映了在這個人能夠獲得的功能的不同組合,他或她可以為生活作為各種“所為(doings)與特征(beings)”的組合,并且根據獲得有價值的功能的能力來評估生活質量[49]。

          要補償不利群體的發展能力與機會,人力資本投資是最根本和直接有效的途徑,與經濟援助、移民安置等途徑相比,能拔除貧困的病根。正如杰弗里·薩克斯認為,貧窮國家(地區)之所以貧窮,原因在于這些國家(地區)往往都氣候炎熱、土地貧瘠、瘧疾肆虐、四周被陸地所包圍,缺乏發展的基本條件,很容易進入“貧窮陷阱”的惡性循環。但要從根本上擺脫貧困,就必須要啟動一種良性循環,即輔助貧困國家(地區



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